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戴玉琴:农村民主治理的制度内卷化分析
发布日期:2017-12-20浏览次数:字号:[ ]

       治理现代化的首要前提是治理体系的现代化,而治理体系现代化的本质内涵是制度体系的科学性、合理性、系统性、与时俱进性,以及制度执行的规范性、有效性和制度文化的民主性。制度是在社会实际生活中生成的,而社会实际生活不是一成不变的,从一定意义上来讲,一些制度设计与社会实际生活契合与否,与特定环境适应与否,往往决定着制度本身被公众认同和被执行的程度。如果制度不能适应变化,不能与时俱进地进行制度创新或如期发挥制度效应,我们就说制度出现了“内卷化”现象。从当前中国推行的村民自治制度来看,村民自治的制度安排实际上就是一种民主化的村级治理制度,其制度最初的设计也是以民主和治理作为价值取向的,但是随着时代和情境的不断变化,原有的一些具体性的、程序性的制度条文已经失去规范的对象,而有些需要规范的领域又存在着制度空白,这些缺陷必然会影响制度权威作用的发挥和民主治理目标的实现,产生制度“内卷化”现象。“村民作为国家在乡村社会引入的民主和治理制度,要使其在农村真正获得长久发展的稳定基础,就不能仍然停留在只是诉诸‘民主’这种动员性的政策话语上,而是应该与农村社会的治理环境和农民的生活规则相契合,并从自治的每个环节上具体落实民主的制度,以此让其成为农民的一种生活方式。”[1]当农村民主治理的价值取向日益成为人们的共识,当以村民自治制度为载体的民主价值功能日益凸显时,我们需要立足于特定的村庄生态,对农村民主治理运作的场域——村庄——有一个充分的认识,对具体民主治理制度运作和功能实现的制约性因素及当前农村民主治理所面临的现实境遇和挑战有一个清醒的估计。

    一、治理主体的参与诉求期待着制度体系的完善

    村民自治作为一种民主化的村级治理制度,之所以“能够在农村社会获得生存的土壤,首先依赖于制度本身的对各种利益诉求的包容性”[2]。这种包容性在日常政治生活中则表现为对多元治理主体参与需求的及时而负责任的回应。如果多元治理主体在政治参与中边界不明、功能不清,或治理主体的权利无法兑现,那就表明这一制度体系本身与现实环境是不适应的。“大量的研究表明,当前村民自治所面临的问题,并不仅仅是表层所显现出来的运行和操作上的问题,很大程度是制度层面的设置及其实施所造成的问题。”[3]

    第一,村两委之间治理参与冲突的化解需要制度完善。从村两委之间治理参与的冲突来看,实质上是一种体制性冲突,即行政权与自治权的冲突,政务与村务的冲突,以及国家与农民紧张关系的外显。这种冲突反映了乡政村治制度供给的矛盾已由乡与村的关系转移到村党支部和村委会关系上。因为从制度供给理论来看,制度供给有两种途径,一种是自上而下,一种是自下而上。党政机关运行模式体现的是第一种制度供给途径,而村民自治体现的则是第二种制度供给途径。村党组织和村委会正是两种制度供给途径和运行机制的交接点。如果没有额外的制度对两者关系进行一个详细而便于操作的规定,其冲突就不可避免。“作为乡村民主化较为重要的‘瓶颈’,两委关系的解决也应该向制度化、规范化方向考虑,即明确村委会与村党支部的职权范围,通过制度化、规范性、程序化的法律文本来规约两个组织的活动,尤其是要明确界定清楚村党支部书记与村委会主任的权力范围。”[4]而村民自治作为一个基本的制度安排,在关于乡镇管理与村民自治之间、村党支部与村委会之间的关系方面,其相关制度的设置和可操作性上则显得过于粗略和原则化。例如,不论是《村民委员会组织法》还是《中国共产党农村基层组织工作条例》,都对农村基层党组织的领导作用进行了明确定位,其职责范围包括讨论决定本村的政治和经济工作中的重要问题,领导的对象包括村民委员会,村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等组织。可以说,“在组织功能上,基层党组织是基层各项工作的领导核心”[5]。如果从权力性质来看,虽然都是村庄的一级权力组织,但村党支部和村民委员会“领导与被领导”的关系规定实质上表明两者的地位是不同的,村党支部才是村庄公共权力的核心,对村庄事务具有决定性的权力。但是与此同时,《村民委员会组织法》又明确规定村民委员会才是经由村民合法选举产生的村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,村民委员会有权向村民会议提请讨论决定涉及村民利益的事项,这一规定几乎涵盖了村庄的所有事项。按照这两个法律文本的规定,争议也就产生了:如果《村民委员会组织法》所列举的村务全部由村民会议决定,那党支部讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题就失去了实质性的内容。另外,《中共农村基层组织工作条例》第九条规定村党支部“领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,支持和保障村民依法开展自治活动”。从民主选举来看党组织的领导作用也是难以把握的,因为按照《村民委员会组织法》的规定,主持选举村民委员会的机构只能是由村民会议或者各村民小组推选产生的村民选举委员会。如果推选产生的村民选举委员会成员中没有党支部的成员,党支部就难以发挥对选举委员会的领导作用,甚至无从了解具体的选举工作情况。虽然现实中为了规避这一问题的发生,多数村庄硬性规定了选举委员会成员必须包括支部书记,但这种规定本身又违背了相关原则精神。由此可见,诸如此类的只有原则性而没有具体程序性的规定,本身就可能因理解的不同或各执一词而带来村庄两委会之间的矛盾冲突。当前村民自治实践中暴露出来的村两委之间治理参与的冲突是该制度本身固有的内在矛盾冲突的反映。

    第二,流动农民政治参与的实现需要制度完善。随着整个农村社会的开放和农村土地吸附能力的减弱,大多数青壮年农民选择了外出务工经商,这些人在不同区域的大量流出与流进从积极方面看,一定程度上充当了资金、技术、知识、信息向农村转移的重要桥梁,为乡村发展作出了一定的贡献。但从消极方面来看,对于人口流出地区来说,精英外流造成了村庄精英资源的整体性被割裂,使村庄的发展缺乏充分的精英支持,农村政治民主发展也必然因此受到影响。例如,就民主选举而言,民众参选率的高低不但是一个衡量民主程度的标准,而且也将影响被选机构及其成员的合法性、权威性。虽然《村民委员会组织法》明确规定了村民选举的各项权利,可对于经济比较落后的农村来说,大量青壮劳动力的整体性流失客观上导致了参与村庄选举的政治主体的数量和质量都严重不足,选民的素质和结构存在严重问题。而对于经济发达地区的农村来说,又有众多的村民无法分享现住地区的民主选举权利而在当地村庄政治中处于无语状态。又如,就民主决策而言,参与村庄重要事务决策的应该是拥有该村村籍的村民,但村民的村籍如何界定呢?全国人大、民政部等有关部门编写的《中华人民共和国村委会选举规程》《村委会组织法学习读本》中曾进行过补充规定:“本村村民,地域性户籍概念,专指具有农业户籍、生活在某一村庄,并与该村庄集体财务有密切联系的中华人民共和国公民。”实际上,多数地方法规也是以农业户籍作为判断村民的基本依据。但在实际工作中,随着农村改革开放的推进,随着人口流动的加剧,人户分离的情况越来越多,以户籍为标准来确认选民资格难以适应新情况,导致许多流动人口的政治权利得不到保障,村民资格问题日益成了制约村民自治深化的一个重要“瓶颈”,尤其是对于众多精英流失的村庄来说,由于人口的大量外流,民主决策中往往参与的人数不足法定规定,有时即使数量达到了又由于参与成员的政治知识的欠缺而使决策的质量大打折扣。

    第三,大学生村官角色定位困境需要制度完善。《村民委员会组织法》第十一条明确规定:“村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”可在实际中,虽然大多数大学生村官是以村党支部副书记的身份参与村务管理,其产生的合法性依据是上级任命,但也有不少大学生担任着村委会主任和副主任职务,或是担任村委会组成人员助理职位,而这些职位的获得并没有经过民意的选举过程,这就严重违背了《村民委员会组织法》第十一条的精神。另外,《村民委员会组织法》第十二条明确规定:“年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权。”这就明确指出了在特定村庄场域中,具有选举权和被选举权的人是本村村民。可是大学生村官普遍是异地人,虽然现在任职于某一村庄,他们却没有获得应有的村籍,《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业意见》中就规定“到农村就业的,可通过法定程序安排担任村党支部、村委会的相应职务,市县两级政府可给予适当的生活补贴,其人事档案由县级人事部门管理”。这就说明,从法理上来看,这些大学生村官在一定村庄范围内的村级事务处理中既没有选举权也没有被选举权,自然也就难有民主管理、民主决策和民主监督的权利了。可在实际运作中,这些大学生村官几乎参与了四个民主环节的每一个环节,这样又违背了当初推行村民自治制度的“自我管理、自我教育、自我服务”的初衷,使村民的自治权利受到挤压,自治的空间日益缩小。所以,如果不通过村民自治制度创新来对大学生村官参与进行合理性吸纳,这一计划会终因合法性依据不足而难以持久推行,或因行政外力的强制性“嵌入”而破坏法律权威本身的严肃性。

    二、治理行为的违规变异企盼着制度执行力的提升

    违规变异实际上是人们对现存制度不满意或不满足,打算改变而又尚未改变的状态下,采取的一种选择性行为,这种行为的动机是为了寻求新的盈利机会,这种行为的结果往往与原来设定的制度目标相去甚远。当下中国农村基层民主治理的重要制度依据有两个:一个是《中华人民共和国宪法》,一个是《中华人民共和国村民委员会组织法》。这两个法律文本从制度变迁性质来看,都属于国家提供的一种强制性制度变迁,国家在设计这种制度时带有较强烈的“主观偏好”,那就是以提高村民在农村社区治理的民主化、自主性为宗旨的价值指向。这两个法律文本对村民自治的民主权利行使的相关规定也形成了一个较严密的关系体系,文本规定:在村民自治活动中,自治的主体是村民会议或村民代表会议,它是村民自治组织体系中的权力机关;由村民选举产生的村委会,其性质是村民的代言人,产生和运作必须按照民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的相关规定进行;乡镇政府和村委会的关系在这场自治活动中被设定为“指导-协作”的关系;同时,选举行为的任何违规操作都是无效行为。但在村民自治的实际运作中,我们发现这些制度文本的规定由于种种违规行为的存在,要么被规避,要么走了样,理性设计的“应然”模式与现实的具体执行出现了分离。

    第一,乡镇政府的行为异化。这一异化行为又主要体现在乡镇和村委会的关系处理上,即乡镇政权作为推动农村地区政治民主和政治发展的关键主体,没有履行好应有的村民自治的指导者、组织者的角色,对村民自治的诸多活动普遍进行违法干涉和侵蚀,例如违背《村民委员会组织法》干预村民委员会的选举和人事安排,越权干预村里的经营权和财政权,从而使村民自治组织自身的功能和职责严重缺失和错位。一定程度上,“‘村治’在实施中相当程度地体现了‘乡政’的意图”[1]。

    第二,村委会的行为异化。异化行为首先表现为村民委员会的自治角色在行政权的侵蚀下日益出现行政化倾向,成为乡镇政府权力的进一步延伸和事实上的行政单位。这一趋向违背了《村民委员会组织法》第二条规定,不仅影响了法律法规本身的权威性和严肃性,而且干扰了村民行使自治权利的积极性和主动性,破坏了村民自治的本质精神,阻碍了农村基层民主的健康发展。其次表现为村干部的违规行为,即村民自治异化成村干部的自治。根据《村民委员会组织法》第十八条的规定,村民自治的自治权行使主体应该是全体村民,由村民组成的村民会议是村民自治的决策机构,村民委员会只是村民会议的执行机构,要向村民会议负责并报告工作。可是在实际运行中“村民的自治”异化为“村民委员会的自治”,“村民委员会的自治”再转而异化为“村干部的自治”。

    第三,村民的行为异化。村民的异化行为表现在三个方面:首先,是黑社会势力的干预。在村民自治推行中,部分地区存在着黑恶势力对村民自治的侵蚀现象。黑恶势力披着合法性外衣从事的非法性活动,合法性外衣表现为其借助了村民自治所赋予的普通村民对村级事务的民主参与权这一渠道合法地登上农村政治舞台,非法性活动则表现为通过干预、胁迫村民选举使自己当选为村干部,从而合法地压制群众,或者通过控制村干部行为来实现他们的利益,这些行为严重扭曲了村民自治的民主精神,损害了广大农民的切身利益,影响了农村地区的政治发展。其次,是宗族势力的影响。宗族势力往往以血缘关系为基础,由族长或家族中权威人士出面推出代言人,通过串联、游说,甚至贿选、威吓的手段动员本族村民,形成庞大的利益集团来左右村委会的选举过程,以达到把持村民委员会、控制村级事务的目的,这些行为严重干扰了民主选举的公正性。另外这些势力还可能在村务处理中以宗规族约替代村规民约,甚至凌驾于党纪国法之上,严重影响党和政府对农民的政治影响力以及调动广大农村巨大资源的能力。最后,是普通村民因政治认知和政治觉悟不够所导致的违规行为。例如,有些地方选民对行使权利的严肃性认识不足,要么拒绝参与选举,要么在选举中投人情票、感情票、金钱票,致使老好人和圈内人当选,敢干事、会干事的人落选。

    三、治理理念的发展限度呼唤着民主型制度文化的出场

    从某种意义上说,民主治理的深层内涵就是一种文化,一种价值观,一种社会心理和行为规范,“民主社会需要相当广泛的政治参与,而这一政治参与首先是建立在社会成员对政治的一定的认知水平基础之上的”[1]。一个社会如果没有与民主治理相适应的文化基础,即“民主型政治文化因素”的产生,制度性民主也只会停留在社会表层并趋于形式化。因为村民缺少参与村民自治制度运作所必须具备的政治态度、政治情感和行为模式,所以农村民主政治价值的实现缺乏完全够格的民主主体。而民主主体的构建是民主政治产生和发展的前提,民主主体的人格特征是民主政治产生和发展的心理基础,民主主体的参政能力决定着民主政治发展的程度。可是,现实中大部分村民并没有主动参与到与本村村民利益直接相关的村庄公共事务的民主决策和政治管理活动中。

    第一,出于经济因素考虑的成本-收益权衡比较带来的政治参与动机的缺乏。“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”[2]每一个村民都是理性的利益主体,是否参与村级民主政治活动,参加的广度和深度如何,最终决定性因素是他基于个人价值和期望之上对成本与收益进行权衡分析后得出的结论。所以,在作出政治行为选择之前,村民自身都有一个利益比较的过程:一是自身的某一政治行为与获取私利的相关性,二是政治行为产生的结果与私利取得的相关性。例如,参加村庄民主政治活动的收益与他暂时停下手中工作带来的损失间的比较。如果比较的结果是零或负数状态,村民就不会把精力放在没有直接利益刺激的政治介入上,甚至认为对村庄政治的介入完全是一种费时费精力的无利行为。例如,外出务工经商者,他们的主要经济收入来源来自于村庄外,村务本身与他的关联度较低,所以他们参与村庄政治运作的可能性就低。

    第二,出于主观感知的政治效能感、政治能力感和政治责任感不高带来的政治参与的积极性不足。政治能力感、政治效能感和政治责任感是一组衡量态度变数的主观指标,是村民对自己政治行为进行相关判断时的心理认知和主观感知,它是促使村民选择介入相关政治行为的直接影响因素。政治能力感是指“个人参与政治生活的频率、程度、方式;对自己在公共事务中使用政治资源的次数,对自己所具有的政治知识的评估”[3]。政治能力感的评价取决于多方面因素。例如,经济因素的影响,如果村民有着较高的经济收入和较高的经济地位,他就会觉得自己获取社会资源的能力和机会大,进而认为自己对村庄政治有一定的影响力,说话有一定的威信,这时他可能会选择积极的政治行为。又如,文化因素的影响,如果村民的文化水平足以使他对村庄政治有着充分的认知,包括对村庄政治运作的游戏规则,对村庄政治规范运作带来的正效应和不规范运作带来的负效应有着清醒的认识,掌握相关政治知识、政治参与策略,知悉相关政治信息等等,这时他就认为自己有能力参与村庄政治,进而采取实际的政治行为。政治效能感是指“个人的政治行为对政治过程有或能有影响的感觉”[1]。如果村民对自身参与民主政治行为的影响力在进行评价时呈低效状态,村民参与的积极性就会受到抑制。反之,如果村民的政治效能感很强,例如认为自己的政治行为能够实现某种政治预期目标或带来其他相关积极的结果,那么他参与村庄政治的内在冲动就比较强烈,在这种强政治动机下介入政治的可能性就大。政治责任感是指村民个体对自己参与政治体系责任和义务的认知状况。如果村民认为自己参与村庄政治活动是作为村民自治政治主体应尽的义务和责任,那么他就会对村庄政治采取积极的行为。可是,“在中国传统封建政治思想的教化下,人民根本没有政治的自觉;加之农业社会的经济特点,农民们普遍缺乏协作精神和组织性、纪律性,存在着封闭、分散的思想观念和自私、狭隘的小农意识,大都没有养成遵守纪律的习惯”[2]。再加上市场经济原则对村民自利性的影响,村民普遍缺乏公共事务中的合作意识和参与村民自治活动应有的责任感,导致集体行动中存在着集体的惰性。

    第三,对村干部和村级政治组织政治信任感的欠缺导致村民政治介入行为的萎缩。当下日趋频繁的农民流动和日益多维化的社会阶层使原来同质同构的村民日益滋生了多样性和复杂性的需求,对乡村政治权威和政治体系产生了诸多期望。首先,就是经济利益的期望,即希望村级组织能够帮助村民提升实际经济水平,发展公共利益。但是,这一期望的满足程度对于大多数集体经济资源缺乏的村庄来说显然不高,因为村民委员会作为群众性自治组织,已不再是中国行政权力体制的一部分,失去了直接使用国家行政强制力来动员和征集村庄资源发展集体经济和村庄公共事业的合法性依据,所能支配的只有乡镇对农村的转移支付,可是村干部、退休干部的报酬及五保户的低保金都得从国家转移支付中支出,这就抑制了包括修路、修桥、电灌站维修、环境整治等公共事业费用的支付能力,再加上现在原子化的村庄达成统一意见的困难导致村民之间的合作难成为村庄发展中的常态等等,这些都影响了村级组织的积极作为。“如果村民自治不能带来村民经济状况的改善,农民对村民自治的评价就会下降,村民自治就成了想当干部的村民的政治游戏。”[3]其次,是政治公平的期望,这一期望在集体经济发达的村庄表现最为明显。这些村庄村级组织实际掌握了集体经济资源的分配权,在进行利益分配的过程中很容易产生暗箱操作行为,滋生各种腐败行为,影响了村民对村干部的信心。再次,“两委”关系的紧张和“两委”矛盾的彰显也影响了农村干部和农村基层组织在农民心目中的威信,威信的下降又进一步影响了村级组织对农民的动员力和号召力,使农村基层组织的作用不能有效地发挥。上述种种现状带来的结果就是村民对村级组织政治信任感的不断流失,而村民对村级组织政治信任感的流失之时,也就是村民对介入村庄政治积极性消退之际。

    第四,传统政治文化的历史积淀与广泛存在,影响着村民在自治活动中的公正而理性的选择。首先,传统人情礼俗文化的影响,它是在长期历史文化传统积淀中通过代代相习传承下来的。虽然这种文化曾有一定的积极意义,例如作为乡村治理可以借助的润滑剂,在协调人与人之间的关系,规范村庄各个行为主体的行为选择方面曾发挥过积极的作用,但是这种文化与当前村民自治推行所需要的法治精神、理性精神和公民民主意识的要求已经越来越不契合。在这种“人情礼俗文化”的影响下公民民主意识普遍淡薄、法治精神普遍欠缺,村民本该理性化的行为在这种“重人治、轻法治”文化的影响下打上了人情的烙印。例如,选举前的请客送礼风,宅基地、承包地分配时的亲疏有别等等,都是受传统礼俗文化的影响和现代法治精神欠缺的表现。这种文化渗透到政治生活领域很容易引发“权钱交易”等“寻租活动”的产生,如果任其发展,就会干扰村民自治的社会舆论健康环境的孕育,滋长强势群体各种非规范行为的发生,使公共生活规则失去应有的效用,使市场秩序和社会公正遭到破坏。而那些处于弱势地位的人则不得不在长期的无奈中选择疏离村庄事务活动。这些不仅不利于村民自治的良性发展,而且使村民自治制度本身所承载的民主和自治目标不断偏离。其次,家族传统文化的影响。家族文化,就其积极性来看,它作为广大村民精神生活的寄托所在,具有整合人心的粘合剂作用。它不仅能在一定程度上舒解村民在自治生活中因心理失衡引起的失落、迷惘等各种紧张情绪,促进村民采取非抗争性的手段解决矛盾冲突,而且一定程度上为村民提供了一个反映和表达利益的途径,村民可以借助家族的力量去保护自身的权益,来弥补原子化个人行动能力的不足。但是,家族文化毕竟是一种相对落后的文化形态,其消极性影响也是不可忽视的。它的封闭性、凝滞性和排斥性客观上阻碍了村民自治所需的民主型政治文化的孕育与发展。例如,就普通村民而言,过于强烈的家族认同,会使村民的行为发生偏移,进而在村民自治制度实施中引发各种违规行为,表现在选举活动中就是通过买卖选票、贿选等各种非法手段谋求家族势力代表的当选,村庄治理活动中将家族利益得失和内部的关系资源凌驾于国家和村集体利益之上,忽视其他村民的权利。就村干部而言,家族网络里的一员一旦当选为村委会干部,成为村正式公共组织的代表,其身份的特殊性有可能使其在村庄治理活动中受家族因素的左右,利用自身在村庄政治运作中的权力优势,为大家族谋取特殊利益,干扰村民自治的正常运行,使其他村民的自治权利不能实现。再次,传统依附性政治文化影响着村民在村庄政治生活中的行为自主性。依附性行为的特征就是“习惯于被动地受人支配,而不敢有自己的主见和行为,一味地只知顺从,随风倒,甚至于根本不问、不顾是非地盲目从众”[1]。当下村民的依附性集中表现为对特定强势力量(权势力量或宗族力量等)的从属与依附,这种从属和依附使大部分普通村民往往在民主选举、民主管理、民主监督和民主决策行为中表现出一种消极性、被动性和客体性。至于选举的结果是否公正,决策的作出是否民主,管理的开展是否科学,干部的行为是否合规,普通村民都认为和其本人没有多大关系,只是安于现状地被动服从。这显然是对村民自治的“自治”理念的违背。如果大部分村民本身没有“自治”的理念和“自治”的行为,村民自治还会容易成为少数人游戏政治的舞台。

    总之,农村民主治理的制度性消解和制度内卷化现象,既有国家对农村社会进行整合过程中的制度不规范方面的原因,也与农民自身政治权利意识淡漠、主体地位缺失有关。为此,农村治理体系现代化的实现不仅需要在村民自治内部建立起健全、有序和合理的制度体系,而且需要制度体系本身与其所运行的环境及制度执行者、制度接受者的权利意识、民主意识、责任意识和法制观念所构成的制度文化现状相适应。只有这样,才能提高制度自身的权威性和凝聚力。

(作者:戴玉琴,扬州大学马克思主义学院教授、博士生导师。文章转自:《江苏社会科学》2017年04期




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